Ali obstoječi volilni sistem utrjuje oblast ljudstva?
| Ali obstoječi volilni sistem utrjuje oblast ljudstva? Zoran Božič |
Objavili dediči avtorskih pravic
| |||||||||||||
V torek, 13. januarja 2015, je bila v Državnem zboru še ena javna predstavitev mnenj o potrebnosti spremembe volilnega sistema v Republiki Sloveniji. Predstavitev je bila organizirana na pobudo stranke SMC, sicer pa se je je udeležilo zelo malo izvoljenih predstavnikov ljudstva. Razpravljavci so bili skoraj soglasni o tem, da obstoječi volilni zakon ne uresničuje volje ljudstva oz. da je od leta 2000 celo v nasprotju z ustavnim določilom, da imajo volivci odločilen vpliv na dodelitev mandatov kandidatom. Velika večina je zagovarjala uvedbo kompromisnega, tj. kombiniranega volilnega sistema.
Razlogi za nujno spremembo volilnega sistema
Tehten in nujen razmislek o obstoječem sistemu za volitve poslancev Državnega zbora v Republiki Sloveniji pogojujejo sedanje politične, gospodarske in širše družbene razmere v naši državi, ki jih brez pretiravanja lahko označimo kot krizne. Po letu 2008 noben sklic Državnega zbora ni končal normalnega štiriletnega mandata, v šestih letih smo imeli štiri vlade, nove politične stranke so se pojavljale (in tudi izginjale) kot gobe po dežju. Zaupanje slovenskega ljudstva v politični sistem in v izvoljene politične predstavnike je na najnižji točki po osamosvojitvi leta 1991. Trdimo lahko, da je obstoječa politična, gospodarska in širša družbena kriza v veliki meri povezana z volilnim sistemom, kakor ga poznamo od leta 1992 dalje. Kljub temu, da je bila tedanja izbira volilnega sistema opredeljena kot začasna, v dvajsetih letih noben poskus poslancev, da bi se tudi z volitvami v Državni zbor približali duhu in črki 3. člena slovenske Ustave, po katerem ima v Sloveniji oblast ljudstvo, ni bil uspešen.
Najboljši dokaz o popolni neprilagojenosti obstoječega volilnega sistema družbenim razmeram v Republiki Sloveniji sta rezultata letošnjih državnozborskih in lokalnih volitev: politična stranka, ki je na lokalnih volitvah dobila daleč največ županov, je izpadla iz Državnega zbora, in politična stranka, ki je na državnozborskih volitvah dobila daleč največ poslancev, nima niti enega župana. Če presojamo obstoječi volilni sistem glede na načela, ki so merilo za demokratičnost vsakega volilnega sistema, lahko ugotovimo, da je skoraj v celoti uresničeno načelo sorazmernega predstavljanja, druga štiri načela, to je načelo koncentracije in učinkovitosti, načelo participacije, načelo preprostosti in načelo legitimnosti, pa domala niso uresničena. Obstoječi volilni sistem ne omogoča oblikovanja stabilnih vlad (načelo koncentracije in učinkovitosti), ne omogoča kandidirati nestrankarskim kandidatom (načelo participacije), ne daje volivcem vedeti, kaj se zgodi z njihovim glasom (načelo preprostosti) in povzroča vedno manjšo, lani že skrajno kritično udeležbo na volitvah (načelo legitimnosti).
Poskusi spremembe volilnega sistema v zadnjih dveh desetletjih
Danes je večinoma že pozabljeno, da so bile prve demokratične oz. večstrankarske volitve leta 1990, torej še pred osamosvojitvijo, izvedene po večinskem volilnem sistemu. Leta 1992 je bil sprejet volilni zakon, ki je uzakonjal proporcionalni volilni sistem za volitve poslancev v Državni zbor. Tedanja Socialdemokratska stranka Slovenije je začela zbirati podpise za referendum o večinskem volilnem sistemu 12. aprila 1996 (23. maja so na podlagi 43.710 podpisnikov vložili zahtevo za razpis referenduma). Nekaj dni kasneje, 17. aprila, pa sta vložila zahtevo za razpis referenduma o proporcionalnem volilnem sistemu skupina 35 poslancev in za razpis referenduma o kombiniranem (nemškem) volilnem sistemu še Državni svet. Dne 17. maja je Državni zbor razpisal samo referendum na podlagi zahteve 35 poslancev. Po ustavni pritožbi Državnega sveta in Socialdemokratske stranke je Ustavno sodišče junija razveljavilo omenjeni odlok in odločilo, da mora Državni zbor vse tri referendume razpisati za isti dan. Na referendumu 8. decembra 1996 je za uvedbo večinskega sistema glasovalo 44,5 % udeležencev, za proporcionalni sistem 26,2 % udeležencev in za kombinirani sistem 14,4 % udeležencev. Oktobra leta 1998 je Ustavno sodišče odločilo, da je bil na tem referendumu izglasovan predlog za uvedbo večinskega volilnega sistema.
V Državnem zboru so za tem obravnavali dva volilna zakona, s katerima bi se uzakonil večinski volilni sistem, vendar zaradi spora glede meja med bodočimi volilnimi okraji ni uspel sprejem nobenega. V nasprotju z voljo udeležencev referenduma je 25. januarja skupina 28 poslancev vložila predlog za začetek postopka za spremembo 80. člena ustave, po katerem naj bi v ustavo vnesli določbo o sistemu sorazmernega predstavništva z obvezno personalizacijo volitev. Dne 25. julija je Državni zbor s potrebno dvotretjinsko večino sprejel ustavni zakon o dopolnitvi 80. člena Ustave RS. Nov peti odstavek 80. člena se glasi: »Poslanci, razen poslancev narodnih skupnosti, se volijo po načelu sorazmernega predstavništva ob štiriodstotnem volilnem pragu za vstop v državni zbor, pri čemer imajo volivci odločilen vpliv na dodelitev mandatov kandidatom.« Ironija usode je, da sta ravno stranki, ki sta bili odločilni za sprejem ustavnega zakona v nasprotju z izidi referenduma (LDS s 25 poslanci in SLS z 19 poslanci), kasneje izpadli iz Državnega zbora, SDSS, ki je edina obstruirala glasovanje, pa ima v sedanjem sklicu več poslancev kot leta 2000.
V zadnjem času se je glede na v začetku izpostavljeno dejstvo, da je sedanja družbena kriza tesno povezana z neprimernim volilnim sistemom in glede na drugo, tudi zelo pomembno dejstvo, da je obstoječi volilni sistem že 14 let v nasprotju z ustavno zahtevo po odločilnem vplivu volivcev na izbiro poslancev, pojavilo več konkretnih pobud za spremembo volilnega sistema: od ponovne pobude za uvedbo dvokrožnega večinskega sistema do pobude za uvedbo absolutnega preferenčnega glasu znotraj proporcionalnega sistema. Glede na to, da je tudi stranka SDS prvič pokazala pripravljenost na kompromis in je poleg večinskega kot korak naprej dopustila tudi uvedbo kombiniranega volilnega sistema, se je zdelo, da bo predlog Zveze društev upokojencev Slovenije, podprt s preko 5000 podpisi volivcev, ki kombinira prednosti proporcionalnega in večinskega sistema, imel nekaj možnosti. To kompromisno rešitev je podprl tudi Državni svet, vendar je vladajoča koalicija najprej na pristojnem odboru, za tem pa še na plenarni seji 21. novembra 2014 predlog kombiniranega volilnega sistema suvereno zavrnila.
Lanskoletne volitve v Državni zbor v nasprotju s temeljnimi določili slovenske ustave?
Slovenska ustava, ki praktično ne omenja političnih strank, v 3. členu določa, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo, državljanke in državljani pa jo izvršujejo neposredno in z volitvami. V 80. členu določa, da imajo pri volitvah v Državni zbor volivci odločilen vpliv na podelitev mandatov kandidatom, v 82. členu pa, da so poslanci predstavniki vsega ljudstva in niso vezani na kakršnakoli navodila. Z nedavnimi spremembami slovenske ustave, ki so tako formalno kot vsebinsko precej omejile možnost neposrednega izvrševanja oblasti, npr. z zakonodajnim referendumom, je postalo posredno izvrševanje oblasti, torej z volitvami v zakonodajno predstavniško telo, še toliko bolj pomembno.
Natančna analiza podelitve mandatov poslancem po obstoječem volilnem sistemu lahko pokaže, kako se omenjena ustavnopravna načela potrjujejo v praksi. Prvi problem je enakomerna pokritost državnega teritorija s poslanci, izhajajoč iz spoznanja, da slovensko ljudstvo živi po vsej državi in da so lahko poslanci predstavniki vsega ljudstva le v primeru, ko živijo med ljudstvom in izhajajo iz ljudstva, torej bi moral vsak volilni okraj prispevati po enega poslanca. Analiza pokaže, da so po lanskoletnih volitvah v Državni zbor brez poslanca ostali volilni okraji Radovljica I, Kranj II, Idrija, Sežana, Ilirska Bistrica, Vič-Rudnik I, Šiška IV, Litija, Moste-Polje I, Moste-Polje III, Domžale I, Žalec II, Velenje II, Slovenj Gradec, Črnomelj-Metlika, Krško, Slovenska Bistrica, Maribor III, Ormož, Murska Sobota I in Gornja Radgona. Skupaj torej kar 21 ali ena četrtina vseh volilnih okrajev. 19 volilnih okrajev ima po dva poslanca, volilni okraj Bežigrad II pa celo tri poslance. Pri tem je še zlasti zaskrbljujoče, da so brez poslanca ostala pomembna manj razvita območja Slovenije, da torej obstoječi volilni sistem favorizira mestno prebivalstvo in pospešuje centralizacijo.
Drugi problem je uresničevanje ustavnega načela, da imajo volivci odločilen vpliv na podeljevanje mandatov kandidatom. Če odmislimo pomembno dejstvo, da obstoječi volilni zakon onemogoča kandidiranje nestrankarskih kandidatov in ima prvi odločilni vpliv stranka, ki sestavi listo kandidatov v posamezni volilni enoti, bi pričakovali, da bo večina izvoljenih poslancev dobila največ glasov v svojem volilnem okraju. Samo tako bi lahko trdili, da imajo vsaj v grobem volivci odločilen vpliv na izvolitev poslancev. Analiza zadnjih volitev pokaže, da so po številu dobljenih glasov na neprvem mestu naslednji poslanci: Alenka Bratušek, Branko Grims, Marko Pogačnik, Miha Kordiš, Matej Tonin, Julijana Bizjak Mlakar, Danijel Krivec, Tomaž Gantar, Matej Tašner Vatovec, Matjaž Nemec, Mirjam Bon Klanjšček, Jernej Vrtovec, Andrej Šircelj, Iva Dimic, Primož Hainz, Anže Logar, Violeta Tomić, Peter Vilfan, Janko Veber, Marinka Levičar, Ljudmila Novak, Matjaž Hanžek, Jani Moederndorfer, Jelka Godec, Ljubo Žnidar, Karl Viktor Erjavec, Nada Brinovšek, Andreja Katič, Benedikt Kopmajer, Zvonko Lah, Tomaž Lisec, Matjaž Han, Ivan Hršak, Luka Mesec, Vinko Gorenak, Bojan Podkrajšek, Marjana Kotnik Poropat, Bojana Muršič, Franc Trček, Uroš Prikl, Jožef Horvat, Franc Jurša, Dejan Židan, Marijan Pojbič, Andrej Čuš in Suzana Lep Šimenko.
Skupaj torej kar 46. Na drugem mestu po številu prejetih glasov v volilnem okraju je 20 izvoljenih poslancev, na tretjem mestu 14, na četrtem 8, štirje poslanci pa celo zasedajo mesta od 5 do 7. Pri štirih poslancih je razlika v številu prejetih glasov glede na kandidata, ki je osvojil prvo mesto v volilnem okraju, 1 : 4, pri treh poslancih 1 : 5, pri dveh pa celo 1 : 7. Če skupno število glasov kandidatov, ki so v posameznem volilnem okraju osvojili prvo mesto, primerjamo s skupnim številom glasov izvoljenih poslancev, ugotovimo, da je kar 80.000 glasov volivcev šlo v nič. Utemeljeno lahko sklenemo, da je več kot polovica poslancev Državnega zbora izvoljena v nasprotju z načeli 80. člena slovenske ustave.
Lažni stereotipi o dvokrožnem večinskem oz. kombiniranem volilnem sistemu
Čeprav je kombinirani volilni sistem kompromis med večinskim in proporcionalnim, se vsaj na tisto polovico poslancev, izvoljeno po večinskem sistemu, nanašajo isti očitki kot na dvokrožni večinski sistem (tudi ob nedavni zavrnitvi kombiniranega volilnega sistema v Državnem zboru je bil protiargument, da se skuša skozi ta volilni sistem uveljaviti družbeno škodljivi večinski sistem). Že dve desetletji številni politiki in tudi novinarji ponavljajo predvsem tri stereotipe o nesprejemljivosti dvokrožnega večinskega sistema: da povečuje ideološko polarizacijo družbe, da manjše stranke nimajo nobenih možnosti in da lahko samo ena stranka dobi več kot dve tretjini poslancev in s tem ustavodajno oz. absolutno oblast.
Prvi stereotip je razmeroma lahko zavrniti, saj si večjo ideološko polarizacijo med t. i. pomladnimi in t. i. levimi strankami, kot jo je v dvajsetih letih s spodbujanjem strankokracije proizvedel proporcionalni volilni sistem, le težko predstavljamo. Glede manjših strank je ravno nasprotno: tudi v zadnjih letih je veliko primerov, ko so takšne stranke izpadle iz Državnega zbora zaradi nedoseganja volilnega praga, medtem ko bi v primeru dvokrožnega večinskega volilnega sistema s prepoznavnimi in prepričljivimi kandidati imele možnost dobiti kakšnega poslanca.
Skoraj po vsakih volitvah se v medijih pojavljajo izračuni, kako bi posamezna večja stranka v primeru dvokrožnega volilnega sistema osvojila absolutno večino v parlamentu. Ti izračuni, ki temeljijo na rezultatih enokrožnega proporcionalnega sistema, imajo vsaj dve bistveni pomanjkljivosti in so zato lahko popolno zavajanje. Prvič ne upoštevajo, da je pri tovrstnem večinskem sistemu odločilen drugi krog, in da praviloma tisti kandidat, ki vodi po prvem krogu, ni izvoljen, saj ne dobi glasov tistih volivcev, ki že v prvem krogu niso glasovali za njega. To potrjujejo tudi rezultati županskih volitev. Drugič ne upoštevajo, da so v primeru dvokrožnega volilnega sistema volitve personalizirane in bi bila podobno kot pri županskih volitvah strankarska pripadnost kandidata v ozadju. Na zadnjih lokalnih volitvah se je to jasno pokazalo, ko so večinoma neustrezni oz. neprepoznavni kandidati sicer zmagovite državnozborske stranke praviloma dobivali le po nekaj odstotkov glasov volivcev.
Ob tem pa velja poudariti še neko, običajno prezrto dejstvo, da je obstoječi proporcionalni volilni sistem v popolnem nasprotju z volilnimi preferencami povprečnega slovenskega volivca. V nasprotju z nekaterimi zahodnimi državami z zelo dolgo parlamentarno tradicijo, kjer so volivci tradicionalno privrženci določene politične stranke (to velja npr. za Nemčijo, Francijo, Veliko Britanijo in ZDA) oz. določenega političnega programa, Slovenci dejansko volijo osebnosti. Tega psihološkega profila slovenskega volivca ne potrjujejo samo lokalne volitve (kjer se z vsakim volilnim ciklom povečuje število nestrankarskih kandidatov), pač pa tudi dogajanje na državnozborski ravni: ko ni več politično uspešne in prepričljive vodilne osebnosti, strankam začne upadati volilni rezultat, lahko pa celo razpadejo in tudi izpadejo iz Državnega zbora. Pravzaprav lahko argumentirano trdimo, da smo Slovenci od leta 1992 do danes vedno večinsko volili samo Janeze: Prvih deset let prvega Janeza, leta 2004 drugega Janeza in od leta 2008 dalje trikrat zapored Nejaneze.
Nesporne prednosti dvokrožnega večinskega oz. delno tudi kombiniranega volilnega sistema
Dvokrožni večinski sistem je edini, ki v celoti spodbuja in ohranja zaupanje med volivcem in predstavniškim zakonodajnim telesom, saj volivec vedno natančno ve, kam gre njegov glas. Ta sistem je edini, ki omogoča kandidiranje nestrankarskim kandidatom, in posledično slabi moč političnih strank oz. zmanjšuje negativne učinke strankokracije. Ta sistem je tudi edini, ki zagotavlja popolno pokritost vseh delov države z izvoljenimi poslanci in v celoti uresničuje ustavni načeli, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo in da so poslanci predstavniki vsega ljudstva. Samo poslanci, izvoljeni po dvokrožnem večinskem sistemu, imajo popolno legitimnost, saj jih podpira najmanj polovica tistih, ki so veljavno glasovali na volitvah, in samo pri takih poslancih je možno uveljaviti instrument odpoklica. Poleg tega je ta volilni sistem izjemno preprost in ga je možno brez težav uvesti že pri obstoječih volilnih okrajih.
Kako lahko ljudstvo doseže, da bo tudi z volilnim sistemom bolje uresničevalo svojo oblast?
Glede na dosedanje izkušnje je malo verjetno, da bi bodisi s spremembo ustave bodisi s spremembo volilnega zakona (tudi sprejem tega zahteva dvotretjinsko večino v Državnem zboru) izboljšali obstoječi volilni sistem, čeprav je, kot sem prej argumentirano pokazal, že štirinajst let neustaven. Uvedba absolutnega preferenčnega glasu pri proporcionalnem sistemu je povezana z ukinitvijo volilnih okrajev, poleg tega pa ne uresničuje ustavnega načela, da imajo volivci odločujoč vpliv na podelitev mandatov. Tudi večinski in kombinirani volilni sistem imata zaenkrat premajhno podporo. Zato bi poslanci, če resnično mislijo, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo in da so oni predstavniki tega ljudstva, lahko vsaj dali pobudo za spremembo 168. in 170. člena ustave (spremembo ustave zdaj lahko predlagajo vlada, poslanci in tudi volivci, vendar pa o uveljavitvi te spremembe in o referendumu o ustavnih spremembah odločajo zgolj poslanci), tako da bi lahko volivci ne samo predlagali nov volilni sistem, ampak ga tudi suvereno izglasovali na referendumu.
Druga možnost: zgodovinska odločitev stranke SMC
Seveda bi bilo povsem nerealno pričakovati, da bodo poslanci brez pritiska civilne družbe oz. zainteresirane javnosti izglasovali ali dovolili tak volilni sistem, ki bi jim bistveno okrnil možnosti za ponovno izvolitev. Res pa je tudi to, da je takšno sicer sebično, a razumljivo obnašanje poslancev ravno po vrsti predčasnih volitev najmanj utemeljeno: že sedanji sklic po proporcionalnem volilnem sistemu je prinesel kar dve tretjini novih obrazov, naslednje, morda celo spet predčasne volitve pa glede na razložene mehanizme delovanja tega volilnega sistema skoraj nikomur ne zagotavljajo, da bo ponovno izvoljen.
Po razpravi na pristojnem parlamentarnem odboru, na javni predstavitvi mnenj in na nedavnem Omizju na tretjem kanalu TV Slovenija je jasno, da vsaj načeloma uvedbo kombiniranega volilnega sistema podpirajo stranke SDS, NSi in Združena levica. Skupaj s stranko SMC imajo dvotretjinsko večino glasov v Državnem zboru. Stranka SMC ima torej zgodovinsko priložnost, da razmisli o utemeljenosti kombiniranega volilnega sistema in stopi nasproti volji ljudstva in pomaga preseči sedanje neustavno stanje, in sicer tako, da predlaga spremembo 80. člena Ustave z naslednjo dopolnitvijo: »Ta ustavna določila uresničuje kombinirani volilni sistem (polovica od 88 poslancev se voli po proporcionalnem, polovica pa po dvokrožnem večinskem sistemu)«.